农水项目吃力不讨好？13亿国家级示范PPP项目缘何暂停？
The following article is from 千篇一绿 Author 黄思卓
海南琼中，总投资额高达13亿的PPP环保项目一度被寄予厚望，曾入选财政部认定的第三批国家级示范PPP项目。但在“蜜月期”之后，已建项目未验收，其他项目建设未完成，运营费用捉襟见肘，政企合作可能宣告流产。
在琳琅满目的PPP项目中，“做农村污水处理最吃力不讨好，因为既不是使用者付费型，政府方面也没有刚性支出的需求”。E20研究院执行院长薛涛在接受南方周末记者采访时表示， 农村污水项目的通病是，启动前的基础条件不清晰，导致建设需求模糊，监管力度和管理模式没有统一明确的规定，从而带来了很多后期扯皮的问题。
来源：南方周末 整理：黄思卓
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琼中黎族苗族自治县地处海南省中部，是南渡江、昌化江和万泉河三大河流的发源地，具有“海南之心”的美誉。
2015年之前，这颗生机勃勃的“心脏”，仅在县城有一座超负荷运行的自来水厂，一座只能服务3万人、污水处理率不足60%的污水处理厂，而县里的淀粉厂一开工，排出的工业废水就会影响设备正常运行。散落在山间田野的大部分乡镇和农村，缺乏完整的污水处理系统，污水直排更是普遍现象。
为解污水难题，2015年琼中发起“富美乡村水环境治理”PPP项目。政企联手成立一家公司，预备在3年建设期内建设6个乡镇供水厂，14个乡镇污水处理厂和544个富美乡村人工湿地，即分散式农村污水处理站。
PPP（Public-Private Partnership）是政府和社会资本合作的模式。在琼中县的PPP项目里，根据合同，政府方出资500万，社会资本方由上海三乘三备环保工程有限公司出资4500万，双方各占10%、90%股份，成立了新公司建设运营项目。
这个总投资额高达13亿的环保项目一度被寄予厚望，曾入选财政部认定的第三批国家级示范PPP项目，全省多个县市前来考察，被媒体广泛报道。
但时至今日，当地投入运营的农村污水处理站只有三百余个，仅完成一半多，且没有一个得到当地政府的正式验收，合同中的城镇污水厂和供水厂尚未建成运营。
目前，合作企业焦头烂额，地方政府已经有终止合作的意向，昔日示范项目或将宣告流产。五年来，全国PPP项目潮起又潮落，琼中项目正是农村污水难治理的缩影。
王钟灵是上海三乘三备环保工程有限公司的董事长兼总经理，也是政企联手成立的新公司——琼中鑫三源水务投资管理有限公司（简称鑫三源）的法定代表人和董事长。
作为化工专业的博士，他在2005年就做过污水处理厂的项目，有多年环境工程经验。动起做农村污水治理的念头，是因为2014年，他看到江苏改善农村卫生条件的“厕改”新闻。
他将目光投向海南，考察了7个县市后，最后落地琼中。
王钟灵回忆，当时的琼中县也想改变水环境的面貌，并且也付诸了实际行动，但结果不尽如人意。以县政府所在的营根镇为例，政府也曾在2013年前后吸引公司来做过农村污水治理。营根镇镇长李全均介绍，“做完以后就没人管了，排水管道坏了也没人修”。
王钟灵表示，他和时任琼中县县领导“一拍即合”，县里不希望设施“有人生没人养”，建好以后就报废，王钟灵承诺“包生孩子包长大”，不仅要做到建管结合，而且要做全省的示范。
“蜜月期”里，项目进展飞快。
2015年5月，PPP项目正式发起，三个月之内，琼中县确认了由县水务局作为代表政府的实施机构。2016年6月，县水务局和鑫三源签署合同，富美乡村污水处理点投资约为150万/自然村，这部分总价8.16亿。合同签署半年内，就完成了四五十个农村污水处理站的建设。
鑫三源建设的农村污水处理点非常好辨认，白色的栅栏围起来一块地，占地约七十平方米，里面有一栋白色小房子，用来放置相关设施，房子外的地上种满了美人蕉等植物，地面下是污水处理的管网。
这样的场景，在槟榔树和芭蕉树漫山遍野的琼中农村十分显眼，路上随便问一个村民，都知道鑫三源的污水处理点在哪里，营根镇村民对鑫三源的工程评价也颇高。
项目也顺利入选海南省2016年第一批PPP项目库，不久后，入选为财政部示范项目，吸引各地官员过来参观考察。
彼时，也是全国PPP项目浪潮的高潮。仅2016年，全国就有11260个PPP项目入库，投资总额达13.5万亿元。
PPP模式的优势在于，政府能以较低的出资额撬动一个数倍乃至数十倍的工程项目，既达到了招商引资的目的，又可以规避债务风险，还能在较长的时间段里由社会资本方负责运维管理。
PPP浪潮兴起，是因为地方政府传统的融资平台和融资模式已风险重重。2014年，财政部PPP工作领导小组成立，财政部连发数文，推广PPP模式，试图化解地方财政的风险。
PPP项目暗含天然的垄断属性，让社会资本尝到甜头。琼中PPP项目的合同期为30年，在这期间，在琼中县范围，鑫三源对同类的特许经营权有优先获得权。
但项目实施5年之后，王钟灵却尝到了苦头。2020年8月20日，琼中PPP项目服务中心发出一纸停止建设的通知。
一份长达15页、未加盖公章的项目补充协议显示，因鑫三源无法按照原合同约定，“在3年建设期内完成项目的融资、建设”，要求对未开工建设且未招标、已招标未建设、已开工建设项目不再纳入合作内容。
“我做出的成绩是有目共睹的，也遇到了前所未有的困难。”56岁的王钟灵已头发灰白，常穿深色夹克，拉链拉到胸口，说话时全神贯注身体前倾，走起路来步履匆匆。
截至2020年12月，鑫三源投入运营的农村污水处理站只有三百余个，仅占承诺的一半多，而14个乡镇或农场的污水处理厂只有1个接近建成，6个自来水厂中只有2个开始动工。
工期拖延，和鑫三源的资金问题有千丝万缕的联系。琼中县水务局局长崔大伟对南方周末记者解释，政府也知道鑫三源受到很多外力因素阻碍，“建设过程中资金未能及时跟上，是导致超出合同建设期的主要因素”。
王钟灵没有否认这两三年的财务危机，现在已经筹措到了资金，“账上还有很多钱”。
鑫三源现在有四十多位员工，绝大多数都是90后的本地人。鑫三源总经理栗正康就是当地人，在他看来，项目无法如期推进，是因为政府在验收方面拖延进度，且不支付相关运维费用。
截至2020年12月，自投入运营起，三百余个农村污水处理点没有一个得到政府的验收。一个处理点每月产生的运维支出，“包括人工费、水电费等在内，有三千元左右”，如此合计，三百多农村污水处理站的运维费用每月超过九十万。
根据合同，没有正式验收的项目应属试运行期，试运行期间的运营成本由鑫三源承担，但合同规定，“试运行期一般不超过3个月”，但有的项目已经试运行3年多了。
崔大伟表示，在项目验收完成之后，会根据运维管理办法确定运维费用支付细则，“这是后面的事情了”。目前，鑫三源所有农村污水处理站都处在验收的过程中，“一个都没经过正式验收”。
同时他也表示，鑫三源建设运营的污水处理站效果不错，水质也达标。“东西是做得好，但是这个（指验收）跟东西好不好没关系，毕竟是将来要移交给政府的项目，我还要看你所有的各种结算、审核等资料。鑫三源现在资料的提供过程中，今天缺这个明天缺那个。”不过，哪些材料阻碍了处理站的验收流程，崔大伟并未说明。
王钟灵认为，项目迟迟未能验收，在于政府不愿意提供资料。在琼中深耕五年，他已经尽最大努力在交材料，“根据2018年的第一版验收方案，政府要求我们企业提供难以提供的规划材料，而第二版方案2020年中才出，导致验收工作滞后，产生很多问题”。
崔大伟表示，项目验收需要具备相关验收条件及资料，目前鑫三源正在准备中，县水务局也在积极配合。鑫三源已建好的农村污水处理站，都处在准备验收的过程中。
在合作双方争议最多的资金问题上，该PPP项目合同中写道，收入来源为：水费、污水处理费和财政补贴。对于财政补贴，还有更详细的说明：由于乡村水环境治理项目服务对象为农村用户，仅从使用者付费角度，难以维持运营和保障投资人回收成本及取得投资回报。故采用使用者付费和可行性缺口补贴的形式。
王钟灵表示，他们已经在项目上投入了六个多亿。根据合同，建设期内政府按投资额的6.9%-7%进行财政补贴，约合四千多万。包括政府出资的500万注册资金在内，鑫三源目前收到政府方面资金共9600万元左右。但由于已建成的项目未能验收，运维费完全由企业承担，企业捉襟见肘。
薛涛分析，这类项目的一个突出矛盾在于，农村污水处理没有明确的处理量，因此当初设计的工程数量可能超过实际所需，花费过高，从而就容易产生债务风险。
2019年，海南人大执法检查组检查琼中时，在《海南日报》上登出的检查意见就曾提出，“发现琼中将农村生活污水处理设施水污染物排放标准设置过高”。
排放标准等级越高，意味着前期建造和后续运营维护的成本也会越高。因此，当时检查组建议，琼中要考虑当地财政资金承受能力、村庄人口规模和分布，考虑投入与产出比，“灵活设置农村污水排放标准，合理利用资源”，“因地制宜建设，避免造成资源浪费”。
薛涛分析，根本原因还是农村污水治理的通病——启动前的基础条件不清晰，导致建设需求模糊，监管力度和管理模式没有统一明确的规定，从而带来了很多后期扯皮的问题。
不只是资金，农村污水项目的前期征地和后期运营中的协调，都难以一帆风顺。比如征地，“没有相应的规范与现实匹配”，薛涛说，往往就是在村镇集体土地或是田头地间的农用地里“抠”出来一小块，没有土地证，沟通起来也是难度大、成本高。栗正康就认为，在农村污水项目征地拆迁方面，政府后期支持力度不够，“乡镇污水处理厂和供水厂这个矛盾更突出”。
实际运营中，也可能会发生“电没接过去”“管子没接好”“排污口出不来水”等等各方面问题。上述海南人大检查组就发现已建好的296个农村分散式污水处理设施中有137个运行不正常，据当时琼中有关负责人反馈，主要原因是没有安装电表，“只要电表一安装，设施就能正常运转”。
在王钟灵与琼中县蜜月期结束的2017年，财政部、国资委发布了相关通知，意在放缓PPP脚步和控制风险，集中清理工作也在全国拉开帷幕。经过半年的清理，2018年5月财政部PPP中心公布，退库与整改的PPP项目达3700个，投资额共计4.9万亿元。
审慎的基调仍在延续。2020年，财政部PPP网站上，每月仍有数十个PPP项目陆续被清退出库。
这是王钟灵第一个PPP项目，恐怕也是最后一个。如果项目被终止，琼中的农村污水处理该如何继续？在接受南方周末记者采访时，崔大伟点了点头,表示会继续做，但具体实施方案政府还在协商中。“我们的目标是农村污水要达到省里的要求，城镇污水这块打算2021年都启动，两三年内做完。”
琼中的财政资金紧张，并不是一个秘密。2019年，琼中县才摘掉了“国家级贫困县”的帽子。2020年，海南戴上“自贸港”的皇冠后，琼中大街小巷拉上了欢庆的红色横幅，与之并肩的还有脱贫攻坚的标语。
未来琼中是否还能继续完成这个十几亿的水环境治理项目？崔大伟说：“生态环境保护是第一位的，会积极争取上级资金把污水处理项目做好。”
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